岳嵩｜南京师范大学神秘顾客营运

【导读】连年来，考编热、考公热带来“一编难求”的现实背后，下层政府编外用工扩张问题日益卓越。为提高行政遵守、收缩财政背负，各地接踵出台编外东说念主员管制的方法性文献。靴子落地已巧合日，编外东说念主员彭胀的问题是否得到有用扼制？这一问题的发渴望理安在？

本文分析了江苏省一个经济发扬镇启动的“编外管制编制化”矫正过程。作家认为，下层政府的“编外彭胀”是为了处理四对彼此重迭的矛盾：刚性编制与治理任务过重的矛盾、下层编制设置不及与下层需求各别化的矛盾、对编外东说念主才的需求与编内东说念主员流动的矛盾、科层惰性与治理事务增多的矛盾。此外，下层是个情面社会，通过关系成为下层政府的编外东说念主员是一个较“褂讪”“体面”的取舍。下层政府“编外彭胀”的根蒂原因，是州里现实居住东说念主口远多于户籍东说念主口，但编制却依照户籍东说念主口设定，不及的编制配额需要编外东说念主员弥补。

矫正后，该镇编外东说念主员的总额减少约120东说念主，占比约30%，寰球财政开销减少约32%。“编外彭胀”虽得到一定进度禁止，但仍有局部彭胀。濒临下层政府顶额汇报编外方针，治理任务增多时扩充编外东说念主员，以及下层政府通过扩张编外东说念主员来拓展治理权限的情况，“编外彭胀”无法得到根蒂扼制。作家认为，需要更高一级的政府关系部门协同建立强规制性的编外管制轨制，禁止编外东说念主员的财政开销总额并进行专项审计，推动下层政府特定岗亭的商场化矫正，建立政府职责清单留心堕入“因事找东说念主-因东说念主找钱-因钱谋事”的怪圈。

“编外管制编制化”

能否扼制下层政府的“编外彭胀”？

▍问题提议：下层政府“编外彭胀”的治理必要性

编制是具有昭着中国特点的管制表情，其在政府部门和功绩单元，乃至于特定的企业中施展着垂危的作用。同期，编制亦然一种资源，深切影响着政府治理的遵守。因为编制资源的有限性，为应付芜乱的治理任务，我国存在着深广“编外”东说念主员，他们正常散布在政府部门及企功绩单元的各个岗亭上，并施展着垂危的作用。面前，学界对政府的编外东说念主员纯粹存在两种意识：一是政府编外东说念主员的深广存在会酿成政府行政开销的增多，政府规模过度扩大，何况使用东说念主机制的方法性缺失，对编制管制的科学性酿成影响，进而激励下层治理的窘境。基于这种意识，下层政府的编外东说念主员被认为应该进行最大限制的“扼制”，即编外东说念主员能少用就少用。二是我国政府治理的事务芜乱且情况特别，政府开销规模一直彭胀，如果透顶编制化会酿成政府背负过重。因此，通过限度引入编外东说念主员并将其作为国度治理中的特别变装是有一定益处的。相较于其他层级政府，下层政府具有较强的特别性。一方面，下层政府径直面向东说念主民各人，承担有较为芜乱的下层事务。另一方面，上司政府下达的治理任务最终齐会经过“判辨”，下达到下层政府层面，竣事最终落实。因此，下层政府所用的编外东说念主员频频多于其他层级政府，也就一直存在“编外”东说念主员扩张的现实问题，即下层政府的“编外彭胀”。下层政府的“编外彭胀”是一个存在时间较长的问题，其对下层治理产生了一定的负面影响。下层政府“编外彭胀”有着特定的治理必要性：一是“编外彭胀”的进度与下层治理的有用性密切关系，径直影响到下层治理应代化的推动；二是“编外彭胀”曲折影响到下层政府财政开销的规模；三是“编外彭胀”会增多下层政府机构编制管制的复杂性。此外，下层政府的“编外彭胀”还会带来编制“隐性扩张”、东说念主事管制复杂化、地方行政“熟东说念主化”等现实问题。因此，必须对下层政府“编外彭胀”进行治理。

下层政府治理的有用性径直关系到国度治理应代化的遵守。因此，针对下层政府“编外彭胀”的问题，学界进行了正常的磋磨。如有学者将下层政府编外东说念主员称为“影子雇员”或“非认真雇员”，并通过“软编制不竭”和“地方软财政开销”的视角对其增长和扩张进行解释。下层政府的编外东说念主员在公认的扩张趋势下，缓缓从“显性”向“隐性”发展，以致以一种“不透顶编制”的表情鄙人层治理中施展有用的作用。但下层政府编外东说念主员的过度扩张也给下层治理带来不少问题，需要对其扩张机制和运行过程进行磋磨。如针对下层政府正常存在的编内编外“混岗”表象，有学者从职能特征的角度进行分析，提议要辩证解读关系问题，再造下层政府灵活性的不雅点。但现实的问题也浩瀚冷漠，如财政背负过大、管制容貌混乱及治理遵守镌汰等，编外东说念主员从管制到运行方面齐需要加以整顿。还有学者认为，要将编外东说念主员一同纳入到科层制的体系之中，形成一个“临时”与“认真”并存的组织形态，使其形成一种认真体制中的非认真轨制。

与此同期，实务界也在一直善良下层政府编外东说念主员握续彭胀的问题，如好多地方政府齐凭据其现实情况，在中央和省级编制管制总体原则下出台了各种编外东说念主员管制办法或确定，用以优化下层政府编外东说念主员的管制服务。作为编外东说念主员彭胀主体的下层政府，一直尝试在财政开销、治理任务和东说念主事管制中寻求一种平衡性，因此进行了多种容貌的矫正尝试。其中最为卓越的一项矫正措施即是参照编制管制的表情对编外东说念主员进行规制，其主要通过顽强分类、弹性名额、经费适配等表情缓缓将编外东说念主员的管制纳入“编制化”管制的轨说念。同期，也用此方法探索扼制下层政府“编外彭胀”的旅途，有学者将这种编外东说念主员的管制表情轮廓为“编外管制编制化”。“编外管制编制化”的管制表情较为方法，容易赢得深广认同，在发生矛盾时有章可循，粗略保证编外东说念主员方法化管制的褂讪性。

位于苏南地区的J市B镇即是推广“编外管制编制化”的典型代表，何况取得较为明显的恶果。因此，本文录取其作为磋磨案例，并以领会矫正措施和调研访谈为主要表情，获取一手良友。B镇是J市（县级市）下辖的一个经济发扬镇，其毗邻省会城市，交通发扬，产业体系较为竣工，常住东说念主口3万东说念主独揽。因为有好多在省会服务却现实居住在B镇者，因此B镇的常住东说念主口远超统计东说念主口。东说念主口宽绰和产业体系的发扬使B镇的下层治理事务衰竭芜乱，因此聘请了深广的编外东说念主员。为了处分编外东说念主员管制混乱的问题，B镇于2021年启动了“编外管制编制化”的改进措施，其中禁止“编外彭胀”即是其垂危宗旨之一，而其恶果到底如何恰是本文的磋磨主题。据此，本文需要分析和处分的问题主要为：筹商下层政府“编外彭胀”的发渴望理是什么；在特定发渴望理下下层政府“编外管制编制化”在扼制“编外彭胀”方面的具体措施是什么；“编外彭胀”是否得到有用扼制；同期，“编外管制编制化”实行后编外东说念主员规模呈现何种发展趋势亦然需要接头的问题。

值得介怀的是，“编外”具有狭义和广义之分：狭义的“编外”东说念主员主如果指未纳入行政或功绩编制序列，但由寰球财政开销聘请的各种东说念主事代理、劳务交接、自聘及政府购买寰球服务性质的东说念主员的总称。而广义的“编外”东说念主员是在狭义的基础上又包含了借用、借调等性质的东说念主员。本文所分析的主如果狭义层面的“编外”东说念主员。

▍治理压力下的矛盾重迭：下层政府“编外彭胀”的发生动因

对于下层政府“编外彭胀”的治理应先需要厘清其发生动因。通过梳理既有文献和对B镇的案例调研，不错将下层政府“编外彭胀”的发生动因轮廓为治理压力下的四对矛盾，即编制刚性与治理任务的矛盾、编制禁止与下层需求的矛盾、东说念主才需求与个东说念主发展的矛盾、科层惰性与治理要求的矛盾。四对矛盾彼此重迭，激励下层政府的“编外彭胀”。

（一）编制刚性与治理任务的矛盾

我国地方政府体系呈现为四级“结构”，下层政府多为州里（街说念虽不是一级政府，但纳入下层政府鸿沟）。在纵向政府“职责同构”特征的作用下，治理任务层层“递解”，好多具体事务齐落到下层政府层面，由下层政府负责具体落实，这极少在新冠疫情防控中就衰竭卓越。为了保证日益增多的下层治理事务粗略有用完成，上司政府和会过特定的表情来进行督促，如通过属地管制的表情严格离别下层政府的具体任务方针，并通过考核、问责等表情加以监督。举例，下层的各项事务在年终考核的时候齐会比物丑类地纳入具体的方针体系之中，然后通过综合评分红为评估一年服务的垂危参考，其中有一些方针照旧一票否决的，唯有完成不了，本年考核就算分歧格。

面前，属地管制的事务鸿沟持续扩张，下层政府的治感性压力也越来越大，下层治理背负过重的表象明显。鄙人层治理事务持续增多的情况下，势必需要通过增多东说念主手来落实各种服务。关联词，刻下编制管制在机构矫正的“精简”导向下坚握“只减不增”的原则。同期，机构编制的管制服务也日趋严格，如“三定”决议等措施的落实，使编制管制的“刚性”特征更加卓越。归纳而言，当今的编制固然由市编办长入管制，但市编办也要凭据上司的长入设置、“三定”决议及顽强数据为依据，不行等闲增减编制或给某州里特别“护理”。由此可见，编制的刚性管制特征与下层治理任务需求之间形成了卓越的矛盾。基于此，下层政府初始以“编外”的表情招聘服务主说念主员并安排到诸如规矩、办公、窗口等岗亭服务，用以消解繁巨的治理事务酿成的下层治理背负。

（二）编制设置与下层需求的矛盾

我国各级政府及各部门的编制齐是照章依规顽强的，除特别情况外，原则上不行等闲诊治。从现实情况来看，我国地方政府的编制设置呈现出较为明显的“二八定律”，即层级较高的政府或部门设置的编制要比层级偏低的政府和部门相对更多。但层级较高的政府和部门多从事决策和监督性的服务，而治感性的具体服务则多由层级较低的政府和部门落实。作为落实治理任务“末端”的下层政府编制设置在政府体系中就明显不及。关联词统一地区的不同下层政府濒临的治感性事务各别可能较大，如管制东说念主口的多寡、经济发展的险阻或产业发展的各别等。是以，在长入的编制设置方法下，下层政府管制的各别性并不行成为险恶其编制诉求的情理。比如，面前不同地区之间流动东说念主口好多，在州里层面管制起来明显嗅觉到东说念主手不及。但现实中如果以此为情理进取司政府提议增多编制的肯求，实在齐是不会甘心的，因为上司政府认为一个州里的编制是顽强好的，不行等闲增减。如果对特定州里的编制进行增多，那其他州里会找出其他情理提议增多编制的肯求。其实这也反馈出，各级地方政府及编办并不是不知说念这个现实问题，而是从通盘行政区的角度起程，若因下层政府的特定需求而单独赐与编制设置，可能会引起其他州里或街说念齐提议各式关系诉求，进而激励新的矛盾。这标明，编制顽强主要照旧凭据政府层级来进行的，下层政府的编制总额基本是保握恒定的，关联词这么就酿成编制与现实事务无法透顶适配，促使下层政府在“编外”东说念主员险阻功夫，衰竭是规矩和行政管制方面，成为聘请编外东说念主员最多的部门。

（三）东说念主才需求与个东说念主发展的矛盾

下层治理三头两绪，需要各方面的专科东说念主才。面前，下层政府招录公事员齐需要参加所属省份长入组织的公事员老到，并凭据招录岗亭进行分拨。即使是功绩编制也需要参加东说念主力资源与社会保险部门组织的关系老到，达标后进行分岗寄托。这是属于较为方法的公事东说念主员招录表情。关联词，有部分报考下层政府公事员及功绩单元的东说念主员，其初志是为了赢得行政编制或功绩编制，其报考下层政府岗亭在一定进度上是因为下层政府在报收用竞争相对较小。在到岗服务之后，濒临纷纭复杂的下层事务巧合并不适合，所学的关系专科也并不行得到应用，以致还产生“躺平”的情谊。但同期，一些下层政府需要的专科技巧东说念主员，却因为报考时岗亭的服务年限、专科宗旨、学历学位等要求的收尾而无法到下层政府服务。在这么的矛盾下，下层政府就尝试更加灵活地通过“编外”表情自主而精确地取舍需要且挑升向参加下层治理服务的东说念主才。这主如果因为招聘编外东说念主员的自主性比拟大，下层政府及关系部门不错凭据需要招一些适应特定岗亭的东说念主，比如有东说念主对下层家长里短的协做事务就很轻车熟路，有的东说念主对下层各人的需求比拟了解等。

另外，鄙人层政府服务的不少优秀的东说念主才在发展到一定进度后就被更高层级的政府及部门借调或遴荐走了，也有部分东说念主才通过各式表情主动离开了下层政府。因为州里公事员的招录齐“归口”于“省考”，是以好多较高学历且具有专科技巧的东说念主才会取舍通过报考州里公事员进入到“编制内”，但现实情况是，有部分东说念主在赢得几年下层服务资历后就重新通过“省考”或“国考”去了更高层级的政府部门。还有一些认为下层太苦或待遇不高，取舍了跳槽，导致东说念主员流动过多。因为编制内的流动及重新招考需要较长的周期，因此好多下层政府为了寻求较为褂讪且办理手续便捷的表情吸纳需要的东说念主才，“编外”表情的自主性和灵活性赶巧适合下层政府的这一要求。以“编外东说念主员”的表情应付这一矛盾恶果较为明显，且相对而言更加容易操作，但从下层治理应代化的角度来看，却并非长久之计。

（四）科层惰性与治理要求的矛盾

前文所述的东说念主才流动问题，其实也与下层政府的晋升窘境关系。下层政府行政级别不高，秘书镇长常常才是正科级，因此在州里的晋升是很有限的。在这么的情况下，智商较强的东说念主就取舍了向“高处”流动，而其他的部分东说念主则产生了科层惰性。所谓科层惰性，是指在科层制的晋升机制下晋升诉求无法得到有用险恶，因此产生了萎靡的服务作风。科层惰性鄙人层政府中较为常见。比如，下层政府中的一些服务主说念主员到了四五十岁，在晋起飞间上局限性很大，同期也莫得较为有用的激励机制，加之下层治理事务持续增多，好多东说念主就毅然偷活，以致“躺平”等着退休。这一方面与念念想觉醒关联，另一方面不可否定也与当今任级职务并行机制鄙人层落实存在偏差关联。刻下，编内管制中的退出机制并不完善，因此公事东说念主员唯有不出现违规积恶的情况，基本上是难以清退、置换的。鄙人层治理的高要求下，下层政府为了粗略在退出机制不完善的配景下消弭科层惰性，频频会取舍通过“编外”的表情来招纳关系服务主说念主员。通过调研发现，刻下招聘的编外东说念主员一般年龄较轻，从事下层治理事务的积极性很高。是以，不错在正常岗亭外辅助一些编外的岗亭，或增多一些补贴来激励编外东说念主员，使他们作念事更加积极，恶果更好。这标明：一方面，编外管制较为灵活，不错继承种种化的激励容貌，以致辅助诸如“主任”“股长”的非认真职位进行“编外晋升”。另一方面，编外东说念主员常长年龄较轻，发展意愿较强，因而办事具有较强的积极性。是以，下层政府也乐于通过编外东说念主员引入缓解科层惰性与治理要求的矛盾。

上述四对矛盾的重迭酿成了下层治理“编外彭胀”的发生，这亦然刻下下层治理机制运行中需要缓缓处分的现实问题。除此之外，在调研中还发现，下层政府“编外彭胀”的发生还包含一些社会性的情面身分。因为下层政府土产货圈子较小，情面社会的特征较为明显。在此配景下，好多东说念主但愿通过关系网给子女或亲戚找一个较为“褂讪”“体面”的服务，下层政府的编外东说念主员就成为了一个取舍。因为我国下层社会是一个“情面圈”，加之编外东说念主员的灵活性较高，是以鄙人层政府编外东说念主员中这么的情况照旧比拟常见的。由此可见，下层政府编外东说念主员招聘及管制服务更加灵活，一些暂时莫得惬意服务的以致不错“骑驴找马”，将编外岗亭作为“过渡”性质的服务。值得介怀的是，下层政府巧合候为了扩充管制权限，也会出现自主性的“编外扩张”，这是下层治理中的另一个问题，本文不作念赘述。

除了上述四对矛盾重迭外，还有一个酿成下层政府“编外彭胀”的根蒂原因，即州里现实居住东说念主口远多于户籍东说念主口，但编制却依照户籍东说念主口设定，酿成编制规模与现实需求的各别，进而通过编外东说念主员来弥补。从现实来看，B镇因为地舆位置的特别性，跨区东说念主员较多，东说念主流量大，出现东说念主口“倒挂”的问题，因而凭据常住东说念主口的设定的编内东说念主员就无法应付现实中较多且复杂的治理问题。同期，下层政府职能的扩张及城市管制精致化的推动，也在持续增多治理事务，是以现有的政府编制很难险恶现实需求，因而编外东说念主员就会持续增多，难以得到扼制。

▍“编外管制编制化”：扼制下层政府“编外彭胀”的一种尝试

为了有用规制“编外彭胀”，各地齐尝试了不同的办法，其中较为卓越的即是用“编内”管制的表情来方法“编外”管制，即前文所说起的“编外管制编制化”。江苏省B镇永远以来编外东说念主员无序扩张较为严重，编外东说念主员总量很大且管制不清。2021年，B镇初始尝试推动“编外管制编制化”用以方法“编外”管制，同期但愿达到有用扼制“编外彭胀”的宗旨。

B镇面前的机构不错概述为“两办六局一中心”：“两办”为党政办公室、党建办公室（组织员办公室）；“六局”为政法和社会治理局（网格化服务管制中心）、经济发展局（农业农村局）、财政和钞票管制局（财政分局）、社会功绩局（退役军东说念主服务站）、综合行政规矩局（综合行政规矩管制办公室、安全坐褥监督管制办公室、集成管制衔尾中心）、开拓局；“一中心”为为民服务中心。同期，B镇下辖多个功绩单元及企业，如新城集团、新城社区、自来水厂及规矩队等。这些单元部门中的编外东说念主员共同组成了B镇的编外东说念主员体系。

通过调研发现，在编外东说念主员管制矫正诊治前的2019-2021年，B镇在编东说念主员为95-98东说念主，编外东说念主员总体规模近600东说念主。因为下层政府编外东说念主员的管制灵活性较强，以致每个单元齐有一定的自主权，神秘顾客技术加上编外东说念主员流动性又很大，是以具体的数字是若干，下层政府及关系部门现实也莫得准确的测算和统计过，仅仅知说念一个大体的规模。通过汇总梳理B镇及各部门汇总的关系信息，咱们纯粹了解到在管制表情诊治前，B镇的编外东说念主员总体数目最多时接近600东说念主，扶养编外东说念主员的财政开销与编内东说念主员的开销基本握平，以致局部超出。关联词，扶养编外东说念主员的财政经费并非是透顶固定的，有相等一部分编外东说念主员的经费开销是凭据每一阶段州里各种经费使用情况而天真诊治的。但这种表象并不是深广的，主要存在于一些特定岗亭的编外东说念主员中，比如次序管制协勤东说念主员，其用度可能会凭据经费情况从几个不同的经费名目开销。但从总体来看，在这种管制等闲化、软性化的情况下，下层政府的“编外彭胀”表象持续发展，一经严重影响到下层治理和寰球财政开销的遵守。

为了应付持续彭胀的编外东说念主员，减少财政开销，优化治理遵守，B镇政府对编外东说念主员在类别、招录、使用、待遇、退出等方面参照编制管制的模式进行方法化矫正。2019年，B镇所在的地级市出台《市级机关功绩单元编外用工管制办法》，同期参照该办法，B镇所属的县级市J市也下发《对于开展社会化用工清算方法整改服务的告知》，随后陆续出台《机关功绩单元社会化用工管制暂行办法（试行）》和《对于编外服务主说念主员暂行管制办法》，初始入部下手推动下层政府编外东说念主员的方法化管制。2022年，J市再次下发《对于进一步方法社会化用工管制服务的告知》，明确提议要用“方法化”的表情来管制下层政府编外东说念主员，并扼制“编外彭胀”表象。关联词，J市出台的关系文献属于概要性的要求，仅提议对编外东说念主员管制的框架性见识，具体的措施则由各单元和州里（街说念）凭据情况自主制定，报上司驾驭部门批准后实施。因此，B镇荟萃我方的现实情况制定了编外东说念主员管制的方法化措施，该措施的中枢即是进行“编外顽强”，其方法主要为：一是对编外岗亭进行离别，细化并方法编外东说念主员类别；二是凭据上司文献及在编东说念主员的总额，设定编外东说念主员的规模上限；三是凭据类别离别和总体规模，荟萃不同岗亭的现实需要，顽强各种编外东说念主员的具体“额度”；四是凭据顽强的额度，以方法的聘请方法对编外东说念主员进行聘任。这种管制表情相等于建立了一套编内与编外“双轨并行”的编制管制机制。因为B镇并未对此矫正措施进行衰竭的定名，本文对其矫正特征进行归来，并参考颜昌武解释的表述表情，将其称之为“编外管制编制化”。

编外方法化诊治后，B镇的编外东说念主员管制发生了较大的变化。经过顽强，B镇编内编外总东说念主数为569东说念主，并细化顽强的编外东说念主员的岗亭（见表1）。

据此，B镇对编外东说念主员的矫正具体不错归纳为以下几个方面：

第一，对编外东说念主员细化分类。

B镇对编外东说念主员进行类别离别，将传统的东说念主事代理、劳务交接及临时聘请东说念主员等分类方法细化诊治为“镇聘”“自聘”“企业用工”“服务主说念主员的劳务交接”“后勤东说念主员的劳务”及“协理东说念主员”等。固然有的州里一经尝试过这么的诊治，但并莫得透顶落实。同期，B镇将“镇聘”“自聘”等对编外东说念主员的一些平常表述认真明确为方法类别，这种径直濒临现实的方法反而有意于方法编外东说念主员管制。固然在矫正过程中，有不雅点认为诸如“镇聘”“自聘”等是平常的说法，这么列为方法化的类别，有将编外东说念主员分为三六九等的嗅觉。关联词经过考量后，B镇决定依然以此称呼分类，认为这么平常的抒发反而更加容易方法编外管制服务。B镇将通盘的编外东说念主员统筹纳入到一个较为现实而竣工的类别体系中，是参照编制管制编外东说念主员的典型体现，不管是招聘单元照旧应聘东说念主员，齐认为了了明了。这对“编外彭胀”起到了一个框架性的收尾作用。

第二，建立编外顽强的具体方法。

将编制管制中的顽强方法引入编外东说念主员管制中，用以制约编外东说念主员的无序扩张。在诊治中，当先凭据州里服务的现实需要顽强编外总额，这一评估性服务，主如果对编外东说念主员的需求量进行总体界定。其次，各单元部门上报编外用工的需求，并要详备诠释情理及依据。再次，汇总各单元部门的上报需求，凭据前期顽强诊治编制额度，在进行统筹下达。临了，凭据顽强的编外东说念主员需求额定发布招聘公告。这么从总体和部分两个层面齐能禁止编外东说念主员扩张的趋势。

80年代中期，美国政府建立了“马尔科姆·鲍德里奇全国质量奖”（Malcolm Baldrige National Quality Award），以鼓励企业应用“顾客满意”。

第三，制定例范的编外管制历程。

在J市关系文献的辅导下，B镇缓缓制定了较为方法的管制历程。从编外东说念主员的审核、招录、培训、使用、赏罚、退出等方面形成一套参考编制管制的历程，用以培植编外管制的刚性化，增强下层政府在编外用东说念主方面的不竭性，尽最大可能禁止编外东说念主员的总量。衰竭是在激励机制方面，缓缓建构起一套适合编外东说念主员的激励措施，除了推广全地点的“同工同酬”外，还在晋升机制上进行了转换，辅助了一些编外的“主任”“股长”“总监”等非认真职位，用以激励编外东说念主员的服务积极性和岗亭褂讪性。同期，激励机制一定会附带着考核机制，通过侦查对分歧格的编外东说念主员按规清退，既保证了编外东说念主员的倚强凌弱，也减少了“只进不出”的情况。固然在现实运行中不可能在待遇方面透顶将编内编外拉平，关联词不错从诸如转换编外晋升机制的角度最先对编外东说念主员实施激励。同期，落实考核轨制和退出机制，编外东说念主员的考核相对推广得较为到位，这么既保证队列质料也粗略让东说念主员流动起来，留心编外东说念主员扩张。

从数据上来看，通过矫正，编外东说念主员的总额相较于矫正诊治前，减少了约120东说念主，占比约30%，这部分的减少主如果“镇聘”之外的其他编外东说念主员。处分表情主如果将一部分协理东说念主员、后勤东说念主员和服务主说念主员以政府购买寰球服务的表情“打包”，极大减少了镇政府在这类东说念主员管制方面干与的东说念主力和财力，提高了管制效率。从这个角度看，诊治后B镇“镇聘”“自聘”东说念主员比例占通盘编外东说念主员的56.7%，这体现了编外管制更加方法。同期，从寰球财政开销角度看，矫正诊治后编外东说念主员方面的财政开销明显减少，因为尊重关系单元的心事要求，莫得给出具体减少的数字，但从总量上不错获知减少了约32%。不错说，不管从编外东说念主员的总体数目、类别比例照旧财政开销，齐反馈出通过“编外管制编制化”的措施，B镇的“编外彭胀”得到了一定进度的禁止。

▍总量禁止下的局部彭胀：编制化管制下下层政府编外东说念主员的现实困点

在尝试“编外管制编制化”后，下层政府“编外彭胀”的表象得到了一定的禁止，衰竭是在总量上对永远存在的“隐性扩张”问题起到了拦截作用。但通过对B镇编外东说念主员管制矫正的后续跟踪调研，发现编外管制化要求下编外东说念主员依然存在局部彭胀的现实趋势。从B镇的案例来看，管制表情诊治后，面前其有编内东说念主员98东说念主，编外东说念主员471东说念主，编外东说念主员是编内东说念主员的4.8倍。除此之外，通过探访调研还发现有在着一些数目不等的“临聘东说念主员”，这类东说念主员无法进行准确的统计。对刻下B镇编外东说念主员结构分析，其“自聘”东说念主员数目较多，分别占“编内+编外”总额和“编外”总额的46.9%和56.7%。这类“自聘”东说念主员多是各单元部门通过汇报而招聘的编外东说念主员，具有较大自主性的。这在一定进度上反馈了各单元照旧在尽可能的范围内争取更多的编外“方针”，进而出现了总量禁止下的局部彭胀。固然下层政府全力顽强并禁止编外总额，但部分部门编外东说念主员握续增多的问题照实存在。这主如果因为关系部门汇报具有富足的情理，何况照实具有较为笨重的任务，比如之前的“脱贫”等具巧合间收尾的任务。是以，在这种现实的情况下，也会作念出部分调和，放宽编外总额顽强的收尾。

基于对案例的握续覆按，发现下层政府编外局部“彭胀”的主要原因是在实行“编外管制编制化”后，下层政府将原有的不方法的编外东说念主员“挤出”了，如明显超出现实治理事务需求数目的编外东说念主员、未按照方法手续办理入职的编外东说念主员及未能很好履行岗亭要求的编外东说念主员等。大部门按照正规方法进入的编外东说念主员，仅仅重新纳入新的方法化的管制机制中，并未作念结构上的诊治。同期，因为下层事务的持续增多，诸如近几年新冠疫情防控等任务齐使下层政府对特定方面的东说念主员需求增大，因此编外东说念主员在特定领域也在增多。荟萃案例，酿成这种情况的启事纯粹为两个方面：一方面，政府部门在进行机构编制诊治时，齐会依据“老东说念主老办法、新东说念主新办法”的原则，正常情况下不会将之前的编制结构透顶推翻，这就使本来一些单元部门的编外东说念主员规模并不会产生太大的变化。另一方面，“编外管制编制化”究其实质照旧一种管制表情的诊治，对“编外彭胀”的部分发渴望理并不行产生根人性的扼制和调控作用。在对B镇的后续调研下，归纳出编外东说念主员“局部彭胀”的具体原因为：

第一，各单元部门在汇报编外方针时基本齐取舍顶额汇报。

各单元每次上报编外东说念主员需求计较时，不管是否现实需要，齐会尽量多报，以求下达方针的上限更高。鄙人达了具体上限方针后，常常各单元也基本上会取舍顶额汇报，发愤赢得更多的编外东说念主员招聘方针。在调研中发现，下层政府及关系部门顶额汇报编外方针是很深广的情况，绝大部分单元齐会这么作念。其中一些单元治理任务很重，是以提交的肯求情理很富足，一般不会被驳回。但好多时候，各单元部门的汇报情理编办及下层政府也无法逐一充分印证，是以除了部分情理明显牵强的被驳回外，基本上汇报的顶额肯求方针齐会批准。这标明一部分有富足情理且事务照实较多的单元粗略顶额汇报编外方针，而部分单元则不行，这么也就印证了编外东说念主员规模为什么会在总量禁止下发生不平衡的局部彭胀。

第二，不同期期局部治理任务的增多使编外东说念主员相应增多。

在不同阶段巧合会出现特定的任务，如抗疫防疫、脱贫攻坚、环境治理等，上司政府会将相应任务通过判辨并纳入考核方针的表情“下压”到下层政府。下层政府本来就有较为笨重的治理任务，加上上司分拨的特定任务，就需要增多东说念主手。因为编制是固定的，是以这部分增多的东说念主手只可从编外获取。而在编外管制方法化的要求下，编外东说念主员的设置也不会等闲篡改，是以就需要以事务的属性为依据，为具体事物的归口管制部门设置编外东说念主员，以求完成相应的任务。这是编外东说念主员发生局部“彭胀”的另一个原因。值得介怀的是，刻下固然建立了准入和退出机制，关联词编外东说念主员的退出机制依然莫得全面实行，除非去职、违规违规等情况，被纳入退出机制的编外东说念主员其实并未几。这在一定进度上也诱发了编外东说念主员的“局部彭胀”问题。

第三，下层政府尝试通过拓展编外东说念主员来获取更多的治理权限。

从表面上说，我国的下层政府中州里政府并不行作为是一级竣工的政府，而街说念从表面上说根蒂就不行算是一级政府，其实质上是市辖区的派出机关。上司政府在州里中辅助了好多的“直属部门”，在一些事务的办理上需要协作与换取。从政府结构的角度来看，下层政府其实是“条块”的一个交织点，州里好多属地管制的“块”职责性事务需要和上司政府的“条”的部门进行协作换取。同期，也有不少部门径直将机构辅助到了州里。州里的属地管制职责和相应的治理权限有些不平衡。因此，下层政府会尝试通过增多编外东说念主员的数目来限度拓展我方的治理权限，以求在一些特定的治理事务上粗略赢得更多的治理资源，为下层治理增多推能源，这亦然酿成编外东说念主员的“局部彭胀”的一个客不雅原因。

▍论断与接头：下层政府“编外彭胀”的治理缘何优化?

通过对典型案例的调研与分析，针对“编外管制编制化”能否有用扼制下层政府“编外彭胀”的问题，本磋磨的论断为：下层政府推广“编外管制编制化”，以优化编外管制的表情方法了编外东说念主员的准入要求、基本结构和总体规模，对下层政府编外东说念主员的“隐性彭胀”等无序扩张问题起到了一定的扼制作用，减少了财政开销，镌汰了行政本钱。关联词从全体来看，“编外管制编制化”从实质上看照旧一种管制表情的诊治，基于对B镇的案例分析，不错发现其对于下层政府“编外彭胀”扼制的作用主如果对本来不方法的编外东说念主员“挤出”。同期，荟萃编外总量的上限辅助，在总量上达到基本禁止。关联词局部的彭胀依然存在，如果不借助其他更加深线索的治理旅途来握续优化，那“编外管制编制化”对下层政府“编外彭胀”产生的扼制恶果也不行握久。是以，需要对下层政府“编外彭胀”的治理如何连接优化进行一定的接头。荟萃案例分析和文献文献，不错对下层政府“编外彭胀”的问题提议以下几点优化旅途：

第一，进一步对下层政府编外岗亭的类别整合细化。

固然一些下层政府对编外岗亭进行了类别离别，并以方法化的表情加以确定。但相较于编内管制，其类别框架依然较粗，需要进一步细化，如在规矩队列的东说念主员管制方面就不错尝试进一步整合诊治，将东说念主力资源相对集中。同期，因为我国事一个超大型的发展中国度，各地区间经济社会发展各别较大，因此不同地区的下层政府在进行编外类别离别时需要荟萃土产货区的现实情况进行。从这个角度说，单靠下层政府一经无法有用竣事对编外岗亭类别的整合细化了，需要县级政府的编办乃至地级市政府的关系部门进行协同推动，建立具有更强规制性的编外管制轨制。从永恒来看，各地方政府以致不错尝试将编外东说念主员缓缓纳入编制管制的“总盘子”中，形成一套轨制管制编内编外“两条线”的“双轨”化模式，建立“一体两线”的编制管制机制。

第二，依据顽强编外总额对财政开销进行精确禁止。

从一定进度来说，编制即是财政。一样，编外亦然由财政承担的，理所应当亦然财政开销的垂危部分。基于此，不错确定财政开销是编制管制的起源，是调控管制表情的基础要求。如果不将财政身分纳入到编外管制中，那再如何诊治齐是一种容貌上的变化，不行涉及深线索体制机制的转化。具体来说，需要在上司政府财政部门的统筹调控下，对下层政府编外东说念主员的财政开销进行总额禁止并进行专项审计。不管是何种容貌的编外岗亭，齐需要经过特定的财政审核历程，要充分篡改刻下深广存在的财政“那儿有钱那儿出”和“东挪西撮”供给编外东说念主员的情况，方法相应的财政管制及开销。

第三，推动下层政府特定岗亭的商场化矫正。

下层政府的编外东说念主员中有相等一部分是工勤类东说念主员和协感性东说念主员。不错充分借助商场化的力量，通过政府购买寰球服务的表情来补足岗亭空白，将本来分散的招聘升沉为托福商场化的专门组织或企业来承担，减少下层政府在编外东说念主员招聘管制方面的压力，同期通过公开招投标等透明表情减少社会情面关系的发生，何况也不错竣事下层政府对关系岗亭长入有用的全体性监管。另一方面，通过商场化的劳务外包表情，也不错进一步优化编外东说念主员退出机制。如在发生服务质料镌汰、经费开销过高或其他关系问题时，不错全体撤换，减少原有编外退出机制不及的情况。

第四，建立明确的下层政府职责清单。

建立下层政府职责清单是我国政府职责体系优化的垂危方面。职责清单实质上即是要明确下层政府在政府体系中应该履行的使命和义务，确定基础寰球服务供给和东说念主民各人的日燕服务的治理“靶向”。对于下层政府而言，建立政府职责清单的最大作用即是明确下层政府“应该作念什么”，给下层政府的治理事务建立一个基本框架。建立下层政府职责清单不错有用规制下层政府愚弄编外扩张进行治理权限拓展的表象，留心堕入“因事找东说念主-因东说念主找钱-因钱谋事”的怪圈，从轨制上禁止住下层政府“自我扩张”的倾向。

编外管制是一个永远性的问题，其垂危进度不亚于机构编制矫正。需要诠释的是：当先，本文以B镇为例筹商下层政府“编外彭胀”的问题，并不是说天下通盘的下层政府齐存在这个问题。其次，本文录取的B镇的案例固然具有代表性，但并不行涵盖下层政府编外管制中存在的通盘问题神秘顾客营运，仅仅将B镇作为一个典型个例进行专门阐析，用以探索下层政府编外管制诊治的例证。临了，本文在实践调研、文献阅读、良友征集中未免会存在缺结怨不及，因此力求在今后的磋磨中通过调研及比拟更多地区下层政府编外管制的现实案例，进一步优化关系对策。